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江蘇省泰興市事業單位分類改革的實踐與思考
2015-12-16 【字體

江蘇省泰興市編辦

為進一步增強事業單位發展活力,不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求,近年來,江蘇省泰興市圍繞事業單位分類改革工作,以科學分類為基礎,以創新體制機制為核心,按照分類指導、分業推進、分級組織、分步實施的方針,進行了積極的實踐和探索。

  一、事業單位分類情況

  2014年,根據上級統一部署,該市全面完成了事業單位分類工作,全市523家事業單位,除上級明確要求不納入分類范圍和暫緩分類的7家外,實際參加分類的共有516家,其中:暫劃入公益一類的53家,確定為公益一類379家、公益二類84家。參與分類的事業單位占全市事業單位總數的98.7%

  (一)主要做法

  1.健全組織架構,層層落實責任。為加強對事業單位分類改革工作的組織領導,該市專門成立了由市委常委、市政府常務副市長任組長、相關部門主要負責人為成員的事業單位分類改革工作領導小組,領導小組辦公室設在市編辦,具體負責全市事業單位分類改革的日常工作。并專門下發通知,明確了各成員單位的工作職責,做到分工明確、職責清楚、各司其職。各部門(單位)也按照市委、市政府的統一部署,成立了事業單位分類改革領導小組,配備專門力量,開展分類工作。在事業單位分類改革動員會前,領導小組召開全體人員會議,宣傳事業單位分類改革的政策,統一思想,在全市形成了必須要改,而且要嚴格按照上級要求的序時進度、集中精力推進改革的氛圍。在事業單位分類過程中,領導小組多次開會研究討論分類過程中碰到的問題,市分管負責人親自協調解決分類過程中遇到的矛盾。

  2.提前介入謀劃,精心準備方案。江蘇省《關于分類推進事業單位改革的實施意見》下發前,該市就對全市事業單位分類工作進行了提前謀劃,并結合前期事業單位清理規范和機構編制核查掌握的情況,對全市523家事業單位承擔的職責、業務范圍進行了分析研究和初步歸類。上級事業單位分類工作部署會后,該市組織編辦全體人員對相關政策口徑進行了專題學習,做到把握政策實質,找準工作切入點,有針對性的設計了各種表格,通過書面調查和實地調研相結合的方式,詳細了解事業單位的社會功能、職責任務、服務對象、資源配置方式及目前的運行情況,做到事業單位的職責清、法律法規依據清,重點對可能劃入行政類、生產經營類的事業單位在分類改革過程中可能遇到的問題開展調研,積極做好工作方案,具體分擬訂方案、溝通磋商、審核批復、匯總上報四個階段,并明確了每個階段的時間節點和工作任務。

  3.加強協調配合,認真組織實施。分類過程中,在對各單位上報材料審核把關的同時,還注意加強與市組織、人社、財政和周邊縣市的溝通協調,確保分類科學公平。一是各主管部門對所屬事業單位填報的材料進行把關,并根據事業單位的社會功能以及職責任務、服務對象和資源配置方式等情況,按照分類標準,擬定所屬事業單位分類方案。二是市編辦對各主管部門報送的材料進行初審,在審核過程中,嚴格按照分類的政策和口徑,統一尺度,將兼有不同類型特征的復合型事業單位作為工作重點,按主要職責任務和發展方向確定其類別,對個別承擔職能較為復雜的事業單位,進行重點調研。對審核中發現的問題,及時與主管部門溝通磋商,研究提出解決辦法。三是事業單位分類初步方案形成后,多次與各部門、上級編辦和兄弟縣市溝通對接,對于一些共性化的事業單位,基本保持分類的一致性,對于地域特點較強的單位,因地制宜地確定類別,盡量做到上下一致、左右平衡,嚴格按照事業單位實際承擔的社會功能界定所屬類別。

  (二)幾點體會

  一要吃透上情,用好《分類參考目錄》。此次分類,省市除下發了實施意見和分類通知外,還總結借鑒各地好的做法和成功經驗,下發了政策口徑、《分類參考目錄》及《具有法定依據事業單位職能任務分類說明》,對分類標準進行了細化和具體化。文件下發后,該市多次召開會議進行了專題學習,確保學深弄透,準確把握政策精神,在對全市事業單位分類時,我們感到《分類參考目錄》和相關政策口徑指導性和操作性很強,全市70%以上的事業單位按照所承擔的職責任務基本都能對號入座,大大降低了分類的難度,有效保證了分類工作的穩步推進。

  二要堅持先易后難,梯次推進。事業單位分類工作政策性強,情況復雜,難度較大,在分類過程中,該市始終堅持因地制宜、先易后難、梯次推進。對于政策口徑和《分類參考目錄》中明確類別的事業單位,直接根據要求予以劃分。對于《分類參考目錄》中未明確類別的事業單位,但情況相對單一、適用標準明確、溝通協調一致的,先行分類。對于情況復雜、矛盾突出、一時難以確定的復合型事業單位,反復研究其職能,參照上級及周邊情況后,再分類。同時要求相關部門不能將分類后改革中才應解決的問題拿到分類中解決,拖延分類進程,確保分類工作按序時進度梯次推進。

  三要注意宣傳解釋,鈍化矛盾。事業單位類別劃定后,必將依據不同的類別分別實施改革,這將涉及到部分單位和人員的利益,由于有的對分類改革認識不到位,甚至出現了誤解,如參照公務員法管理的事業單位,在傳統意識中,應履行行政職能,但實際上,單位參公并不意味著該單位就具有行政管理職能。因此,在分類過程中,該市編辦注意加強與各主管部門的溝通協調,充分聽取他們的意見,對反映的一些共性問題及時與上級編辦和周邊縣市對接溝通,做到上下一致、左右平衡,對一些個性問題,因地制宜地確定類別。同時對一些反映強烈的單位和個人,耐心細致的做好說服解釋工作,確保分類工作平穩有序開展。

  (三)存在問題及建議

  1.關于承擔行政職能事業單位劃分的問題。本次事業單位分類,《分類參考目錄》中明確的承擔行政職能的事業單位該市有5家,另外承擔行政職能的執法機構、派出機構、事業局共有48家,如果按照政策要求劃分為承擔行政職能的事業單位,在下一步改革中有部分就會轉為行政機構或內設機構,由于該市的機構限額已經用滿,行政編制也較為緊張,要想實現中央在承擔行政職能事業單位改革中“兩個不得突破”的規定,難度非常大,因此該市將符合該類條件的事業單位均暫劃入了公益一類,但這也不符合事業單位分類以社會功能為唯一分類依據的政策。因此,建議上級出臺相關政策口徑,對政府機構限額和行政編制總額已滿的地方,承擔行政職能事業單位的改革,一是可將行政職能劃歸機關,但不得單獨設置為行政機構或調整為內設機構,行政職能劃轉后機構視剩余職能予以整合或撤銷,人員分流;二是對于確需單獨設置為行政機構或調整為內設機構的,中央應按實核增地方機構限額和行政編制,以減輕地方機構限額和行政編制的壓力,確保分類改革的順利推進。

  2.關于參公管理事業單位劃分的問題。本次分類,根據承擔的社會功能,該市大部分參公管理事業單位暫劃入了公益一類,但也有不少直接劃入了公益一類。暫劃入公益一類的參公管理事業單位主要承擔的是行政職責,因受“兩個不得突破”限制而暫時劃入公益一類,在下一步的分類改革中,可能仍參照公務員的模式進行管理,但直接劃入公益一類的參公管理事業單位,在人員管理模式、工資結構上可能要進行調整,按照事業單位進行崗位設置,執行績效工資制度,這將會引發這部分單位人員的攀比,認為同樣是經過省人社廳批準的參公管理事業單位,怎么可以執行兩套不同的管理模式和工資制度。建議在參公管理事業單位的批準問題上,上級編辦要與人社部門做好溝通協調,確保參公管理事業單位的批準要與事業單位分類改革相銜接,減少事業單位分類改革的矛盾。

  3.關于事業單位分類中財政支持方式的問題。本次分類,根據事業單位承擔的社會功能,該市有部分差額和自收自支事業單位劃入了公益一類,同時也有部分全額事業單位劃入了公益二類。在接下來的分類改革中,按照國家政策和以事定費的原則,對不同類型事業單位將實行不同的財政支持辦法,對公益一類事業單位,根據正常業務需要,財政給予經費保障,對公益二類事業單位,根據財務收支狀況等,財政給予經費補助,并通過政府購買服務等方式予以支持。那么將會造成以下問題:一是由于劃入公益一類的差額和自收自支人數多于劃入公益二類的全額人數,因此市財政的投入肯定要比現在多,財政壓力將進一步增大。二是對于劃入公益二類的全額事業單位,經費形式將調整為差額撥款,單位享受的財政撥款隨之也將減少,職工抵觸情緒很大。雖然分類時上面要求不應把分類后改革中才應解決的問題拿到分類中解決,但這些問題如果分類時不考慮,在今后的改革中將會成為矛盾爆發的焦點,影響改革的穩步推進。建議上級出臺財政配套政策時,要充分考慮地方財政的承受能力和人員經費形式調整中的矛盾,不搞一刀切,給予地方一定的時間和空間逐步調整消化到位,同時加大對地方財政的投入和扶持力度。

  二、下一步改革的思考

  根據事業單位分類結果,該市目前不存在承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位,而暫劃入公益一類的事業單位由于受“兩個不得突破”的限制也暫時無法推進改革,因此,事業單位改革將主要集中在公益類事業單位上。分類推進事業單位改革是一項復雜的系統工程,需要機構編制、組織、發改、財政、人社等職能部門嚴格按照領導小組明確的職責分工,各司其職,密切配合,下一步,該市將結合自身職責和分工進行積極探索,從以下三個方面來推進改革。

  1.優化事業單位布局結構。分類推進事業改革的根本目的,不是簡單地減人、減機構、甩包袱,而是促進公益事業的發展壯大。一是改革管理體制。推進政事分開,理順政府與事業單位關系,減少政府對事業單位的微觀和直接管理,強化制定政策、行業規劃、標準規范和監督指導等職責,取消事業單位及其領導干部職務的行政級別,改變事業單位領導的行政化與官僚化的行為習慣與思維模式,激活事業單位發展活力。二是進一步梳理職責任務。本著“該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合”的原則,進一步梳理復合型事業單位的職責任務,把行政性職責回歸政府,經營性職責回歸企業,公益性職責留在事業單位。三是優化整合機構設置。按照事業單位清理規范的要求,進一步撤并規模過小的事業單位,整合職責相近、任務不足、社會效益不佳的事業單位,壓縮工作任務不足的事業單位編制,使事業單位結構布局更趨優化,提升公益服務能力。四是推進和深化公共投資體制改革。開放公共投資領域,制定相應的投資政策,引導和鼓勵社會資金進入公共服務領域,逐步實現公共投資體系多元化,使得公共投資來源不斷擴大,進而引入市場競爭機制,增強事業單位發展的活力。

  2.規范和創新機構編制管理。一是嚴格執行國家、省、市有關機構編制管理規定。全面規范從事公益服務事業單位的機構編制事項,凡涉及機關、事業單位的職能配置、機構設置、人員編制、領導職數等機構編制事宜,嚴格按審批權限執行,做到機構編制事項“統一承辦,一支筆審批,一個文件下達”。二是建立機構編制督查評估常態化機制。結合事業單位法人年度報告公開工作,對全市事業單位集中開展機構編制執行情況評估,評估事業單位的履職情況、編制人員的匹配情況、財務狀況等,并形成督查評估年度報告,提出各部門(鄉鎮)機構編制調整意見及編制使用規劃。三是妥善處理機構編制增長與控制的關系。以機構編制督查評估結果為依據,對全市機構編制實行動態調整,在確保不突破2012年底機構編制總量的基礎上,把有限的機構編制資源用到保民生、促發展的領域,推進事業單位機構編制科學化、規范化、法制化管理,建立起“控制總量、盤活存量、優化結構、增減平衡”的動態管理長效機制。四是加強機關事業單位空編使用計劃管理。①抓好機構編制基礎信息的動態管理。根據年報資料、機構編制核查資料、進減編通知單及退休手續等適時更新《機關事業單位機構編制臺帳》和《機構編制實名制信息數據庫》,適時反應全市機關事業單位的機構編制與實有人員情況,為機構編制調整和空編使用計劃下達提供準確資料。②嚴把機關、事業單位人員的“進口關”。機關事業單位進人由市編委辦統一扎口審核,嚴格按機構編制實名制管理流程進行計劃管理,機關事業單位增人一律憑《空編使用計劃通知單》辦理《增減編通知單》,以此作為單位錄用調配人員、組織人社部門核定人員工資、辦理養老保險、財政部門撥付人員工資的憑證,從源頭上杜絕超編進人現象的發生。③多渠道消化超編人員。對超編單位實行嚴進寬出的政策,除政策性安置外基本停止進人,如因特殊情況要求增人須實行“出一進一”;空編單位需要補充人員時,優先從超編單位調劑,重點保證事業單位緊缺專業高層次人才的引進,確保超編單位人員只減不增。

  3.探索建立多種形式的事業單位法人治理結構。建立法人治理結構是轉變政府職能、創新事業單位管理體制機制的重要內容和實現管辦分離的重要途徑。下一步,我市將準備到部分法人治理結構開展得好的試點省市學習取經,然后結合本市實際,在不同行業領域選擇部分涉及利益相關者較多、規模較大的事業單位先行試點,如市人醫集團、中等專業學校、環境科學研究所、市廣播電視臺等事業單位均可納入先行先試的范圍,努力探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構,健全決策、執行和監督機制,以達到事業單位由公有法人向社會法人的轉變,保證其依法決策、獨立自主開展活動并承擔責任;在此基礎上,總結經驗,逐步推開。同時,在試點過程中注意做好與現行事業單位管理體制的銜接和平穩過渡,確保上下一致、點面結合。而對于現階段不宜建立法人治理結構的事業單位,即一些編制人員及規模較小的事業單位,將繼續完善現行管理模式。

 

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